Vor 119 Jahren war Basel eine Pionierstadt: Am 6. Mai nahm die elektrische «Basler Strassenbahnen» (BStB) ihren Betrieb auf. Es war dies die erste von einer staatlichen Behörde betriebene Strassenbahn der Schweiz. Die erste Linie führte vom Centralbahnhof über die Mittlere Brücke bis zum alten Badischen Bahnhof am Riehenring. Der Kanton Basel-Stadt selbst betrieb also diese Linie.

118 Jahre später ist die Urenkelin dieser «Basler Strassenbahnen», die BVB, landesweit in den Schlagzeilen. Ursache ist nicht eine weitere Pioniertat, sondern Verfehlungen des Managements: Machtmissbrauch, Vetternwirtschaft, sexuelle Belästigung, reihenweise Verstösse gegen Regeln und Gesetze. Bei ihren ersten Schritten als eigenständige Firma ist die ehemalige Staatsabteilung gewaltig ins Straucheln geraten.

Die Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Grossen Rats hat am Mittwoch einen Untersuchungsbericht zur BVB-Affäre veröffentlicht. GPK-Präsident Tobit Schäfer (SP) hat am Mittwoch Regierungsrat und Parlament in die Pflicht genommen: Es fehle vor allem eine Eignerstrategie. Der Regierungsrat braucht mit anderen Worten eine Anleitung, wie er mit den BVB und den anderen ausgelagerten Betrieben umgehen soll.

Widersprüchliche Rollen

Eine solche Eignerstrategie ist die Grundlage für die Arbeit der Regierung bei der Steuerung der Unternehmung oder beim Verwalten von Beteiligungen. «Wenn ein öffentliches Gemeinwesen eine Beteiligung an einer öffentlichen Unternehmung hält, muss die grundsätzliche Frage beantwortet werden, warum es dieses macht», schreibt Kuno Schedler, Professor am Institut für Systemisches Management und Public Governance (IMP) der Universität St. Gallen. Konkret gehe es insbesondere um die Frage, welche Absichten die Kantonsregierung mit dem Eigentum an einer Unternehmung verfolge. Sein Institut hat genau diese Aufgaben in einer Studie untersucht. «Corporate Governance öffentlicher Unternehmen. Ausgewählte Fragen zur Führung staatlicher Beteiligungen» heisst die Studie.

Besonders wichtig sind solche Eignerstrategien, weil der Kanton oft gleichzeitig mehrere Rollen hat. So ist er bei den BVB gleichzeitig Eigentümer und Kunde. Per 1. Januar 2006 hat der Kanton die BVB aus der kantonalen Verwaltung ausgegliedert. Seither sind die BVB eine selbstständige, öffentlich-rechtliche Anstalt, die sich zu 100 Prozent im Besitz von Basel-Stadt befindet. Derselbe Kanton bestellt bei den BVB aber eine Reihe von Leistungen und vergütet diese Leistungen mit über 65 Millionen Franken jährlich.

Schedler empfiehlt in seiner Studie, die beiden Rollen des Kantons innerhalb von Regierung und Verwaltung zu trennen. Das Finanzdepartement übernimmt idealerweise die Rolle des Eigentümers und kann innerhalb des Kantons eine einheitliche Strategie für die Beteiligungen des Kantons formulieren. Das Fachdepartement, im Falle der BVB das Bau- und Verkehrsdepartement, übernimmt die Rolle des Bestellers. Kommt es zu einem Konflikt zwischen Eigentümer und Besteller, kommt es zu einem Konflikt zwischen Finanzdirektorin und Verkehrsdirektor, was automatisch den ganzen Regierungsrat involviert.

Schon vor fast vier Jahren hat der Regierungsrat sich selbst Richtlinien für den Umgang mit den kantonalen Beteiligungen gegeben: Am 14. September 2010 hat der Regierungsrat nämlich Public-Corporate-Governance-Richtlinien erlassen. In diesen Richtlinien steht eigentlich alles, was der Kanton tun müsste - oder besser: was er hätte tun müssen. Leider hat der Regierungsrat seine eigenen Richtlinien nie wirklich umgesetzt. So steht in dem Papier: «Der Regierungsrat sollte die Zielsetzungen aus dem gesetzlichen bzw. politischen Leistungsauftrag in der Eigentümerstrategie und in der Leistungsvereinbarung bzw. im Leistungsauftrag für die ausgelagerten Träger öffentlicher Aufgaben konkretisieren und überprüfen, ob die dort definierten Vorgaben eingehalten werden.» Und weiter: «Mit der Unternehmerstrategie konkretisiert der Verwaltungsrat auf der Ebene des Unternehmens diejenigen Zielsetzungen, die vom Regierungsrat in der Eignerstrategie festgehalten werden.»

Bloss hat der Regierungsrat für die BVB bisher keine solche Eignerstrategie erlassen und er bringt selbst Eignerstrategie und Unternehmerstrategie durcheinander. In der Eignerstrategie formuliert der Staat die Strategie, die er als Eigentümer der Firma verfolgt. In der Unternehmerstrategie regelt der Verwaltungsrat der Firma, wie er die Aufträge der Besitzer operativ umsetzen will. Deshalb kann auch die Eignerstrategie einer Bank wie der BKB problemlos veröffentlicht werden. Da steht nur drin, was der Kanton damit bezweckt, dass er sich eine Bank hält. Die Unternehmerstrategie der Bank dagegen kann und soll geheim bleiben.

Eigentümerstrategie für öffentliche Unternehmen:

Eigentümerstrategie für öffentliche Unternehmen:

In seinen Richtlinien hat der Regierungsrat schon vor vier Jahren geregelt, welche Steuermechanismen gelten: Das Parlament legt die politischen Zielsetzungen fest und überprüft deren Einhaltung. Der Regierungsrat übersetzt diese Zielsetzungen in eignerstrategische Vorgaben für die ausgelagerten Verwaltungsträger und überprüft, ob diese Vorgaben eingehalten werden. Diese Vorgaben werden ihrerseits durch den Verwaltungsträger in unternehmensstrategische Ziele gekleidet und es wird deren Einhalten überprüft.

Die Richtlinien trennen die Ebenen deutlich und benennen die Aufgaben der Regierung. Umso erstaunlicher ist es, dass der Kanton die Aufgaben, die er sich selber gegeben hat, nicht umsetzt. Das BVB-Debakel hat gezeigt, wie gefährlich Unklarheiten sein können. Es ist deshalb höchste Zeit, dass der Kanton die eigenen Richtlinien umsetzt.