Reform
Basler Rheinschiffer wollen keine Regeln aus Brüssel

Will die Europäische Kommission die Binnenschifffahrt fördern oder will sie über diese bestimmen?

Daniel Haller
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Der Basler St.-Johann-Hafen in der Ära, als die Schweiz Mitglied der Zentralkommission für die Rheinschifffahrt wurde.

Der Basler St.-Johann-Hafen in der Ära, als die Schweiz Mitglied der Zentralkommission für die Rheinschifffahrt wurde.

ETH-Bibliothek Zürich, Bildarch

«Verliert die Schweiz den freien Zugang zum Meer?» Diese Frage will die Schweizerische Vereinigung für Schifffahrt und Hafenwirtschaft (SVS) am kommenden Dienstag an einem Parlamentariertreffen in Bern diskutieren. Dabei geht es um die Befürchtung, die bisher klar geregelte Rheinschifffahrt könnte zu einem weiteren Kapitel der komplizierten Beziehungen der Schweiz zur Europäischen Union (EU) werden.

Die freie Fahrt auf dem Rhein wird seit gut zwei Jahrhunderten durch die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt (ZKR) garantiert, deren Grundsätze seit 1868 in der Mannheimer Akte verbrieft sind. Seit 1920 ist die Schweiz als einer von fünf Anrainerstaaten Vollmitglied der ZKR. Da diese ihre Beschlüsse nur einstimmig fassen kann, hat sie, wie alle Signatarstaaten, ein faktisches Vetorecht.

EU und ZKR nähern sich an

In der später entstandenen EU ist die Schweiz hingegen nicht Mitglied. Die Europäische Kommission will nun die Binnenschifffahrt fördern, unter anderem weil die Schiene und Strasse an ihre Kapazitätsgrenzen stossen. Dafür sollen EU-weit die gleichen Regeln gelten. Mit dem 2012 aufgelegten Programm «Naiades II» soll unter anderem die Binnenschifffahrt durch den vermehrten Einsatz von Flüssig-Erdgas als Treibstoff umweltfreundlicher werden.

Nun gibt es aber die viel ältere ZKR, die für Europas wichtigste Wasserstrasse, erfolgreich Regeln beschliesst und mit eigenen Gerichten durchsetzt. An der ZKR kommt also selbst die EU-Kommission nicht vorbei. Entsprechend vereinbarte die Europäischen Kommission für Mobilität und Verkehr 2013 mit ZKR, man wolle die Zusammenarbeit stärken. Das gemeinsame Ziel sei das optimale Funktionieren des Binnenschifffahrtsmarktes.

Der deutsche Binnenschifffahrts-Journalist Friedrich Oehlerking kommentiert, die EU habe sich auf «vorgebliche Kooperation verlegt, nach dem Motto, kannst du deinen Gegner nicht besiegen, umarme ihn, bis er erstickt».

SVS befürchtet Europäisierung

Ganz so hart würde es der Basler Geschäftsführer der SVS, André Auderset, nicht ausdrücken. Doch auch er befürchtet, die ZKR könnte sich in Richtung einer EU-Agentur entwickeln. «Wo bisher sich fünf betroffene Staaten einigen mussten, könnten dann plötzlich alle EU-Staaten mitreden, etwa indem sich Finnland zu den Sozialversicherungsvorschriften für Rheinschiffer äussert», erklärt er. «Dies würde alles ungemein verkomplizieren.»

Hinzu kommt, dass durch eine stärkere Einbindung der ZKR in EU-Strukturen die Rolle der Schweiz in der ZKR geschwächt werden könnte.

Es ist in der Tat eine bemerkenswerte Konstruktion, dass die EU-Kommission erklärtermassen auf das Expertenwissen der ZKR zurückgreifen will – diese also entscheidenden Einfluss auf künftige EU-Vorschriften nehmen soll –, dieses Fachwissen aber zu einem Fünftel vom Nicht-EU-Mitglied Schweiz beeinflusst wird.

Konkret wurde für die Ausgestaltung der Vorschriften ein technischer Ausschuss namens Cesni gebildet. Dessen Arbeitsergebnisse müssen unter anderem von der ZKR genehmigt werden. Dies könnte EU-Mitgliedern sauer aufstossen und «die Rolle der Schweiz in der ZKR könnte zum Gegenstand von Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU werden», befürchtet Auderset.

Mannheimer Akte bewahren

Dass die Schweiz – wie es der Titel der SVS-Veranstaltung suggeriert – den freien Zugang zu den Nordseehäfen verlieren würde, hält Reto Dürler für übertrieben. Dürler ist als Leiter des Schweizerischen Seeschifffahrtsamts Diplomat im Dienst des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) und während der Periode 2016/2017 Präsident der ZKR.

Derzeit gebe es keine Probleme in der Zusammenarbeit zwischen EU und ZKR, erklärt er. Sollte allerdings die Schweiz ihr Veto gegen einen Cesni-Beschluss einlegen, würde es kompliziert.

«Wichtig ist, dass die Mannheimer Akte ihre Geltung behält.» In anderen Bereichen könne man beobachten, dass die EU-Kommission danach strebe, ihre Entscheidkompetenzen auszuweiten. «Die Schweiz muss sich deshalb dafür einsetzen, dass die ZKR nicht von der EU zu sehr eingeschränkt wird.»

In diese Richtung geht auch die «Basler Erklärung» von 2006 der fünf ZKR-Mitgliedsstaaten: «Wir unterstreichen die wichtige Funktion und die Zuständigkeiten der ZKR.» Die Harmonisierung der Regeln müsse «ohne zusätzliche Bürokratie» erfolgen.

Rheinschifffahrt

Freie Fahrt erst seit dem Wiener Kongress

Im Mittelalter wurden die Schiffer durch Städte und Fürsten regelrecht ausgenommen. Heute verhindert dies die Mannheimer Akte.

Wer in der Sommerhitze in Basel unter der Mittleren Brücke durchschwimmt, ist sich kaum bewusst, dass er oder sie damit eine völkerrechtliche Grenze überquert: Oberhalb der Brücke schwimmt man in einem Schweizer Fluss, unterhalb in einem internationalen Gewässer. Dabei ist es keineswegs so, dass damit der Eidgenossenschaft auf dem Rhein bis zu Dreiländereck ein Stück Souveränität entgehen würde. Im Gegenteil ist dieser Status als internationales Gewässer für die Schweiz von grosser Bedeutung, denn dieses reicht bis zur Mündung des Rheins in die Nordsee.

Handelsfeindliches Mittelalter

Dies erleichtert die Schifffahrt ungemein. Noch im Mittelalter galt beispielsweise in Köln das Stapelrecht: Alle durchziehenden Händler und auf dem Rhein vorbeifahrenden Schiffer waren ab 1259 verpflichtet, ihre Waren auszuladen und auf dem sogenannten Stapelplatz drei Tage lang den Bürgern der Stadt zum Kauf anzubieten. Damit wurden Güter, die sonst frei an der Stadt vorbei transportiert worden wären, für die lokale Wirtschaft zugänglich. Für die Schiffer war das zusätzliche Ent- und Beladen der Schiffe dagegen mühselig.

Ein ähnliches Recht kannte Mainz, wo das Stapelrecht wichtig war für die Versorgung der Stadt mit Holz, Kohle und Lebensmitteln. Und nicht zuletzt konnte man auf den Waren der Schiffs- und Kaufleute auch gleich Steuern erheben.
Hinzu kamen die Zölle, die all die Kleinstaaten als Rheinanlieger für die Transporte auf der Wasserstrasse erhoben und die den Warenverkehr erheblich verteuerten. Ein damaliges Lied enthielt die Zeile «Mehr Zölle sind am Rhein als Meilen». Viele lokale Herrscher hielten ihre Zollsätze geheim, was der Willkür Vorschub leistete. Ein amerikanischer Ökonom stellte fest, dass im 18. Jahrhundert die Zölle allein zwischen Bingen und Koblenz sich auf ein Drittel des Werts der transportierten Ware kumulierten.

Am Wiener Kongress beschlossen

Eigentlich hat man bereits im Westfälischen Frieden nach dem 30-jährigen Krieg die Freigabe der Schifffahrt beschlossen. Doch liess sich diese in der Praxis nicht durchsetzen. So wurden die Hemmnisse erst im Pariser Frieden von 1814 nach dem Sturz des Kaisers Napoleon I überwunden. Der Vertrag wurde geschlossen zwischen dem französischen König Louis XVIII einerseits und Österreich, Preussen, Russland, Grossbritannien, Spanien, Portugal, Schweden und Norwegen andererseits. Und er enthielt eine für die Schweiz bis heute wichtige Bestimmung: Die Schifffahrt auf dem Rhein bis ans Meer wurde für frei erklärt.

Bestätigt wurde dies dann durch den Wiener Kongress von 1815, wo man beschloss, die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt (ZKR) zu gründen. Diese sollte die Regeln ausarbeiten, die für den Verkehr auf dem Rhein gelten. Die ZKR trat 1816 in Mainz erstmals zusammen. Die Diskussion mündete 1831 in das Regelwerk der «Mainzer Akte». Diese wurde 1868 als «Revidierte Rheinschifffahrtsakte» in Mannheim durch Baden, Bayern, Frankreich, Hessen, Preussen und die Niederlande unterzeichnet.

Diese «Mannheimer Akte» gilt in den Grundsätzen bis heute: Die Schifffahrt ist frei. Es dürfen keine Schifffahrtsabgaben erhoben werden. Auch müssen alle Schiffer und Flotten gleich behandelt werden. Die Anliegerstaaten sind verpflichtet, den Rhein instand zu halten. Es gilt eine vereinfachte Zollabfertigung. Man hat die Schiffs-Sicherheits- und -Verkehrsvorschriften vereinheitlicht und eine eigene Gerichtsbarkeit für Schifffahrtsangelegenheiten eingerichtet. Die Kommission zur Überwachung dieser Grundsätze ist bis heute die ZRK, die seit 1920 ihren Sitz in Strassburg hat.

Im gleichen Jahr trat die Schweiz der ZKR als Vollmitglied bei. Die weiteren Mitglieder sind Deutschland, Frankreich, die Niederlande und Belgien, wobei Belgien nicht direkt am Rhein liegt, aber durch die Maas engstens mit der Schifffahrt im Rheindelta verbunden ist.

Gegen Streiks und Schiffs-Maut

Mit ihren 202 Jahren auf dem Buckel ist die ZKR die älteste völkerrechtliche Organisation der Welt. Und die Mannheimer Akte als ihre Grundlage hat sich in der Praxis für die Schweiz mehrfach bewährt. So scheiterten die 2012 bekannt gewordenen Überlegungen im Deutschen Bundesverkehrsministerium, den Unterhalt der Wasserstrasse durch Nutzungsgebühren zu finanzieren, nicht zuletzt daran, das in der ZKR Beschlüsse nur einstimmig zustande kommen können. Die Schweiz hätte diesem Ansinnen nicht zugestimmt, denn solche Gebühren würden den Transport nach Basel verteuern.

Auch arbeitsrechtliche Konflikte müssen hinter den völkerrechtlichen Status des Rheins als internationales Gewässer zurücktreten: Als 2013 in ganz Deutschland die Schleusenwärter gegen die Reform der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung streikten, dauerte die Blockade auf dem Rhein nur wenige Stunden: Die ZKR intervenierte mit Verweis auf die Mannheimer Akte, welche die unterzeichnenden Staaten dazu verpflichtet, Behinderungen der Schifffahrt zu vermeiden und zu beheben. Den gleichen Erfolg hatte die ZKR auch 1995 bei Schleusenstreiks in Frankreich.