Parlament wird übergangen

Christian von Arx

Immer häufiger regeln die Kantone wichtige politische Fragen durch interkantonale Verträge. Etwa 800 solcher Konkordate soll es derzeit in der Schweiz geben. Spitzenreiter sei der Kanton St. Gallen mit 220 Staatsverträgen, sagte der Politikwissenschafter Silvano Moeckli von der Universität St. Gallen an der Jahrestagung der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen. Rund 100 Mitglieder dieser vom Baselbieter Ständerat Claude Janiak präsidierten Vereinigung, darunter 20 Präsidentinnen und Präsidenten von Kantonsparlamenten, hatten sich am Samstag im Solothurner Kantonsratssaal versammelt.

Verträge zwischen den Kantonen werden immer von den Regierungen ausgehandelt - in der Praxis wohl meist durch die Verwaltungen. Dem Parlament, das eigentlich für die Gesetzgebung zuständig wäre, bleibt nur noch die Zustimmung oder Ablehnung zum fertigen Vertrag, den es nicht mehr abändern kann. In vielen Fällen wird eine Mehrheit schliesslich murrend zustimmen, weil das Abseitsstehen der Bevölkerung des eigenen Kantons gravierende Nachteile brächte oder eine Regelung des Problems um Jahre verzögern würde. Das schafft Frust und Ohnmachtsgefühle.

Von Demokratie zu «Gouvernokratie»

Auf diese Weise verwandelten die interkantonalen Staatsverträge die Demokratie allmählich zu einer «Gouvernokratie», diagnostizierte Moeckli in seinem Einführungsreferat. «Zu den Gewinnern gehören nicht nur die Kantonsregierungen, sondern auch die Verwaltungen und die Interessengruppen.» Die «Neue Zürcher Zeitung» hatte diesbezüglich von einer «faktischen Genehmigungsdemokratie» gesprochen.

Dieser Ausschaltung der Mitwirkung der Kantonsparlamente kreidet Moeckli «Demokratie-, Diskurs-, Begeisterungs- und Informationsdefizite» an: Wenn die Kantonsräte zu den Staatsverträgen nichts zu sagen haben ausser ja oder nein, interessieren sie sich nicht wirklich dafür und tragen den Inhalt der Beschlüsse kaum mit. Die Kantonsparlamente seien für diese Entwicklung aber auch selbst mitverantwortlich: «Sie haben sich den Machtverlust lange gefallen lassen.»

Die Waadtländer SP-Regierungsrätin und Bildungsdirektorin Anne-Catherine Lyon zeigte sich zwar in der Podiumsdiskussion «schockiert», dass im Zusammenhang mit den Staatsverträgen von einem Demokratiedefizit die Rede sei: «Die Regierungen sind schliesslich auch demokratisch gewählt.» Dem hielt Moeckli entgegen, die meistens fünf- bis siebenköpfigen Kantonsregierungen würden die Wählerschaft nicht in gleicher Weise abbilden wie die viel breiteren Kantonsparlamente. Mitbetroffen vom Machtverlust sei im Übrigen auch die direkte Demokratie, fügte Moeckli bei: In Bereichen, die durch Staatsverträge geregelt sind, läuft das Initiativrecht ins Leere.

Wo ist der Hebel anzusetzen? Die Kantonsparlamente müssten sich bereits an der Ausarbeitung der interkantonalen Vereinbarungen beteiligen, forderte Silvano Moeckli. Ebenso müssten sie die Oberaufsicht, Kontrolle und Evaluation der interkantonalen Institutionen wahrnehmen. Dazu brauche es eine Harmonisierung der Strukturen der Kantonsparlamente sowie neue Institutionen der Zusammenarbeit der Kantonsparlamente. Moeckli erwähnte eine Angleichung der Parlamentskommissionen sowie die Einsetzung von ständigen Kommissionen für Aussenbeziehungen.

Kommission zwischen Kantonen

In der Diskussion kamen verschiedene Modelle zur Sprache, die in den Kantonen bereits vorhanden sind. Die sechs welschen Kantone FR, VD, VS, NE, GE und JU haben bereits 2001 einen «Staatsvertrag über Staatsverträge» («Convention des conventions») abgeschlossen. Laut diesem setzt jeder Kanton eine ständige Kommission für Staatsverträge ein, welche von der Kantonsregierung jeweils schon vor der Festlegung des Verhandlungsmandats für einen neuen Staatsvertrag zu konsultieren ist. Zudem besteht eine gemeinsame interparlamentarische Kommission mit je sieben Kantonsparlamentsmitgliedern aus jedem Kanton, die vor Unterzeichnung von Staatsverträgen dazu Stellung nehmen. Diese Anhörung ist zwingend, die Stellungnahme selbst allerdings nicht bindend. Die Ratifikation der Verträge (ja/nein) bleibt wie bisher den einzelnen Kantonsparlamenten vorbehalten. Die Deutschschweiz könnte ähnliche Institutionen schaffen.

Wie der liberale Basler Grossrat Andreas Burckhardt darlegte, können in den beiden Basel gemeinsame Vorhaben als «partnerschaftliche Geschäfte» bezeichnet werden, mit gemeinsamen Sitzungen der vorberatenden Kommissionen der beiden Parlamente. Burckhardt hält die Schaffung einer starken «Konferenz der Kantonsparlamente», als Pendant zur bestehenden Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), für unabdingbar.

Kritische Stimmen kamen an der Jahrestagung unter anderem aus dem Aargau. So verlangte SVP-Nationalrat Lieni Füglistaller, die Anzahl Staatsverträge auf das absolute Minimum zu beschränken; für die Schule etwa seien sie nicht angebracht, da diese für die Kantone ein Standortvorteil sei.

Grossratspräsident Herbert H. Scholl (FDP) warnte vor der Schaffung einer vierten Ebene des Staates (zusätzlich zu Bund, Kantonen und Gemeinden) und empfahl, die Kantonsparlamente müssten vermehrt Nein sagen zu Staatsverträgen, dann würden sie von den Regierungen automatisch früher einbezogen. Mit der sozialistischen Waadtländer Regierungsrätin Lyon war sich der Aargauer Freisinnige - etwas überraschend - einig im Ruf nach einer Gebietsreform im Bundesstaat, also faktisch nach Kantonsfusionen.

Der Solothurner Kantonsrat hat bisher seiner schleichenden Entmachtung weitgehend stumm zugesehen. Vorstösse für Gegenmassnahmen werden nun aber wohl kaum mehr lange auf sich warten lassen.