Zahlen-Streit

Ohne Statistiken geht in der Politik fast gar nichts mehr – doch warum liegen sie immer so heftig daneben?

Das Bundesamt für Statistik musste die Wachstumszahlen mehrmals nach oben korrigieren. (Symbolbild)

Das Bundesamt für Statistik musste die Wachstumszahlen mehrmals nach oben korrigieren. (Symbolbild)

Ohne sie geht nur wenig: Die Bevölkerungsszenarien sind eine der wichtigsten Grundlagen der Politik, sie durchdringen das Leben jedes Bürgers. Doch warum liegen die Statistiker immer so heftig daneben?

Vorhersagen sind schwierig, erst recht, wenn sie die Zukunft betreffen. Es ist ein abgedroschenes Bonmot, und doch beschreibt es die Lage mal wieder perfekt. Wie kann man nur so weit danebenliegen? Das fragen sich vor allem Politiker regelmässig. Schliesslich sind sie es, die bei ihrem Tun die Folgen für zukünftige Generationen im Auge haben sollten.

Derzeit besonders umstritten: die amtlichen Bevölkerungsszenarien. Das Bundesamt für Statistik (BFS) versucht damit, die demografische Entwicklung vorherzusehen. Was unspektakulär tönt, durchdringt das Leben jedes Bürgers. Denn die Szenarien bilden eine der wichtigsten Grundlagen der Politik. Sie sind ein Massstab für die Berechnung des Siedlungsgebiets; ohne sie geht nichts bei der Planung neuer Schulen oder Spitäler. Ebenso prägen sie die Entwicklung der Sozialsysteme; ansonsten wären diese erst recht eine Blackbox.

Seit das BFS in den vergangenen Jahren die Wachstumszahlen abermals nach oben korrigierte, muss es scharfe Kritik einstecken. Gerade in den Kantonen ist der Unmut über die Bevölkerungsszenarien gross. Es stehen gar Vorwürfe im Raum, dass die Unterschätzung politisch gewollt sei (siehe Kasten unten).

GPK startet Untersuchung

Hinter den Kulissen brodelt es. Der Konflikt hat Bundesbern erreicht: Von der Öffentlichkeit bisher unbemerkt, befasst sich die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats (GPK) mit den Bevölkerungsszenarien. Auf ihrer Basis würden «Entscheide von grosser Tragweite» vorbereitet, hält die GPK fest. Doch nach mehreren Korrekturen der Zahlen müsse man «an deren Güte zweifeln». Der Zuger FDP-Ständerat Joachim Eder findet, die Szenarien dürften nicht als sakrosankt betrachtet werden. «Es ist gefährlich, wenn man sich zu stark auf solche Vorausberechnungen stützt», sagt das GPK-Mitglied. Sein Heimatkanton ist es, der als erster eine Kurskorrektur einleitete. Zug soll weniger stark wachsen, als es das massgebende BFS-Szenario vorhersieht. Der kantonale Baudirektor Heinz Tännler gehört zu den frühen Skeptikern der Bevölkerungsszenarien. Diese bekämen «ein zu grosses Gewicht», moniert der SVP-Regierungsrat.

Solche Kritik machte die GPK hellhörig. In ihrem Auftrag musste die Parlamentarische Verwaltungskontrolle prüfen, ob die Szenarien weiterhin zweckmässig sind. Monatelang hat der wissenschaftliche Dienst an der Untersuchung gearbeitet. Die Ergebnisse sind noch unter Verschluss, in den nächsten Wochen soll der Abschlussbericht der GPK vorgelegt werden.

SVP zeigt sich empört

Unabhängig davon akzentuiert sich ein tiefer liegendes Problem: Wie viele Menschen langfristig in der Schweiz wohnen, lässt sich offenbar nicht zuverlässig voraussagen. Das zeigt ein Blick in die Zahlen der vergangenen Jahrzehnte. Wiederholt verrechnete sich das BFS zünftig. Die Statistiker publizieren jeweils drei Szenarien, wie sich die Bevölkerung in den kommenden Jahrzehnten entwickeln dürfte – neben einem mittleren, das als Referenz dient, auch ein tiefes und ein hohes. Im Fünfjahresrhythmus folgen neue Zahlen, zuletzt 2015.

Eine Bevölkerung von 10,2 Millionen Personen im Jahr 2045 entspricht aktuell dem mittleren Szenario, das von einer Fortsetzung der Entwicklung der vergangenen Jahre ausgeht. Das hohe Szenario setzt auf starken wirtschaftlichen Aufschwung. Das Resultat sind 11 Millionen Einwohner im Jahr 2045. Und gemäss dem tiefen Szenario, das von einem sich verlangsamenden Wirtschaftswachstum ausgeht, leben im Jahr 2045 lediglich 9,4 Millionen Personen im Land.

Welch trügerische Sicherheit die Szenarien suggerieren, zeigt sich eindrücklich am oft zitierten Beispiel der «9-Millionen-Schweiz»: Hatten die Statistiker zuvor noch damit gerechnet, dass die Zahl von 9 Millionen Einwohnern erst nach dem Jahr 2060 geknackt wird, soll es gemäss den jüngsten Berechnungen bereits 2023 so weit sein. Eine massive Korrektur.

Ein ähnliches Bild präsentiert sich bei den Szenarien, die vom BFS separat für die Kantone veröffentlicht werden. Im Sommer 2016 etwa empörte sich die SVP in St. Gallen über «falsche Prognosen», nachdem die Wachstumszahlen nach oben korrigiert worden waren. Demnach wird die St. Galler Bevölkerung bis 2030 gemäss Referenzszenario um rund 55 000 Personen wachsen – und nicht um 40 000 Personen wie zuvor angenommen.

Immer wieder unterschätzt

Was macht die Vorausberechnungen so schwierig? Ganz einfach: Trendwenden und Strukturbrüche sind nun mal schwer vorhersehbar. «Vor allem die Prognostizierbarkeit des Haupttreibers Migration wird überschätzt», bringt es Lukas Rühli auf den Punkt. Der Ökonom schrieb für die Denkfabrik Avenir Suisse einen viel beachteten Beitrag zur Bevölkerungsentwicklung. Dazu muss man wissen, dass die Szenarien vor allem auf Erfahrungen aus der Vergangenheit basieren. Die zentralen Faktoren der Bevölkerungsszenarien sind die Geburtenziffer, die Mortalität und die Migration. Zumindest die beiden ersten benötigen viele Jahre, bis sie sich in den Bevölkerungszahlen niederschlagen. «Die Zuwanderung kann hingegen nur schon innerhalb eines Jahrzehnts stark schwanken und ist kaum voraussagbar», so Rühli.

Das BFS hat die Zuwanderung immer wieder unterschätzt. Noch in den 2000er-Jahren definierte es die Bandbreite für den künftigen Wanderungssaldo – die Differenz von Zuwanderung und Abwanderung – zwischen 0 und 20 000 Personen pro Jahr. Unter dem Eindruck der Personenfreizügigkeit und der positiven Wirtschaftslage kamen deutlich mehr ausländische Arbeitskräfte in die Schweiz. Die Nettozuwanderung war anhaltend hoch und lag effektiv stets bei 65 000 bis 90 000 Personen. In seinen aktuellen Szenarien definiert das BFS eine Bandbreite von 40 000 bis 80 000 Personen für 2045.

Zurückhaltende Statistiker

Der Knackpunkt mit der Zuwanderung, er wird vom BFS erst gar nicht bestritten. Es ist das Paradox dieser Geschichte: Trotz Fehlschlägen taugen die Bevölkerungsszenarien nicht als zentrale Quelle aller Übel. Die Bundesstatistiker selbst legen Wert darauf, dass es sich bei diesen keineswegs um Prognosen handelt. Sie hätten bloss Modellcharakter, erklärt Corinne Di Loreto vom BFS. «Die Szenarien sollen als das verwendet werden, was sie sind: als mögliche Entwicklungen.» In Planungsprozessen sollten sie «als eine Grundlage unter weiteren» eingesetzt werden. «Es ist aber wichtig, dass immer mit mehreren Szenarien gearbeitet wird.» Erst dann könne man definieren, so Di Loreto, «welche der möglichen Entwicklungen als die wahrscheinlichste zu interpretieren ist».

Interpretation also. In der Welt der Politik, wo klare Ansagen gefragt sind, tönt das ziemlich fremd. Zahlen sind in jeder Debatte wertvolle Munition. Doch so verführerisch es ist, vermeintlich präzise Szenarien statt reiner Mutmassungen sprechen zu lassen: Vielleicht ist die Politik den Vorausberechnungen einfach zu hörig geworden.

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