Schutzklausel

Warum der Bundesrat die Bilateralen riskiert

Keine einfache Pressekonferenz: Justizministerin Simonetta Sommaruga gestern vor den Medien in Bern.

Keine einfache Pressekonferenz: Justizministerin Simonetta Sommaruga gestern vor den Medien in Bern.

Die Landesregierung geht bei der Masseneinwanderungsinitiative aufs Ganze: Sie schlägt dem Parlament eine einseitige Schutzklausel zur Beschränkung der Zuwanderung vor, hofft aber weiter auf eine einvernehmliche Lösung mit der EU. Ob das gut geht, weiss niemand.

Der Bundesrat hat dem Parlament erstmals einen konkreten Vorschlag zur Umsetzung der Masseneinwanderungsinitiative unterbreitet: eine einseitige Schutzklausel mit Kontingenten und Höchstzahlen zur Beschränkung der Zuwanderung. 

Trotzdem ist es ungewiss, ob und wie die Schweiz in Zukunft die Einwanderung aus der EU beschränken kann. Die Landesregierung sieht in der Klausel keine echte Lösung: Sollte die Schweiz die Zuwanderung von EU-Bürgern einseitig beschränken, könnte dies Brüssel nach Ansicht des Bundesrates zu einer heftigen Gegenreaktion provozieren – mit schwer absehbaren Konsequenzen für den Wirtschaftsstandort.

Dass die Regierung die Schutzklausel dennoch vorlegt, liegt an der knappen Umsetzungsfrist der Masseneinwanderungsinitiative. Spätestens am 9. Februar 2017 muss der Verfassungsartikel in Kraft treten. 

Der Plan B

Justizministerin Simonetta Sommaruga bezeichnete die einseitige Schutzklausel gestern vor den Medien als «Zwischenschritt», einen Plan B für den Fall, dass der Worst Case eintritt und die immer noch nicht abgeschlossenen Gespräche mit der EU scheitern.

Das Hauptziel ist laut der Bundesrätin weiterhin «eine einvernehmliche Schutzklausel», also eine Einigung mit der EU, die sowohl die Schweizer Bundesverfassung als auch das Freizügigkeitsabkommen respektiert.

Brüssel und Bern seien sich einig, dass Artikel 14 des Abkommens Basis für eine Lösung sein könnte: Dieser sieht bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen «geeignete Abhilfemassnahmen» vor. Wie diese aussehen könnten, ist noch völlig unklar.

Das Protokoll

Zurzeit befinden sich die Gespräche nicht nur an einem schwierigen Punkt, sie stehen still. Brüssel will erst wieder mit der Schweiz sprechen, wenn Grossbritannien am 23. Juni über den Verbleib in der Union abgestimmt hat. Im Vorfeld der «Brexit»-Abstimmung möchte die EU-Kommission den Eindruck vermeiden, dass der Nicht-Mitgliedsstaat Schweiz Zugeständnisse erhält, die dem Mitgliedsstaat Grossbritannien verwehrt bleiben.

Nur in einem Punkt gibt es Bewegung: Die Schweiz unterzeichnete gestern das Protokoll zur Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf den neuen EU-Mitgliedsstaat Kroatien, obwohl dies eigentlich gegen die Bestimmungen der Masseneinwanderungsinitiative verstösst. Damit erfüllt Bern die Bedingung der EU für die als wichtig geltende Teilnahme von Schweizer Universitäten am Forschungsprogramm Horizon 2020.

Die tatsächlichen Gespräche können erst fortgesetzt werden, wenn die «Brexit»-Frage vom Tisch ist. Bis dahin ist der Plan B, die einseitige Schutzklausel, Programm.

Die Schutzklausel

Der Grundmechanismus der Schutzklausel ist einfach: Sie wird dann aktiviert, wenn die Netto-Zuwanderung aus der Europäischen Union – Einwanderer minus Auswanderer – einen bestimmten Schwellenwert überschreitet. Der Bundesrat entscheidet, wo dieser Wert liegt. Wird er überschritten, legt die Regierung für das kommende Jahr Kontingente für Einwanderer fest.

Bei der Bestimmung von Schwellenwert und Kontingenten spielen verschiedene Faktoren eine Rolle. Im Vordergrund steht das «gesamtwirtschaftliche Interesse» der Schweiz, aber auch der sogenannte Inländervorrang bei der Neubesetzung von Stellen, den die Masseneinwanderungsinitiative verlangt. Eine hohe Arbeitslosenquote etwa könnte darauf hinweisen, dass die hiesigen Unternehmen das Potenzial an inländischen Arbeitskräften zu wenig ausnutzen. Aber auch Faktoren wie das Wirtschaftswachstum oder die demografische Entwicklung sollen mit einfliessen.

Die Zuwanderungskommission

Der Bundesrat würde den Schwellenwert und die Kontingente nicht im Alleingang bestimmen: Er liesse sich von einer Zuwanderungskommission beraten. Mit am Tisch sässen Vertreter der zuständigen Behörden von Bund und Kantonen sowie die Sozialpartner, also Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände. Je nach Bedarf könnten «weitere Kreise» beigezogen werden, zum Beispiel Wissenschafter oder Nichtregierungsorganisationen.

Die Konsequenzen

Klar ist: Die einseitige Schutzklausel hätte ihren Preis. Der Bundesrat betont, die Schweiz könnte aus rechtlicher Sicht Kontingente nur einführen, wenn sie das Freizügigkeitsabkommen kündigt. Aber auch Brüssel könnte die Geduld verlieren. Dann wäre der bilaterale Weg akut gefährdet: Aufgrund der Guillotine-Klausel würden bei einer Kündigung der Personenfreizügigkeit sämtliche bilateralen Abkommen I ausser Kraft gesetzt.

Auf dem Spiel stünden beispielsweise die vereinfachte Zulassung von Schweizer Produkten in der EU, der erleichterte Handel mit Landwirtschaftsgütern, aber auch Zugangsrechte für Fluggesellschaften oder die Beteiligung von Universitäten an EU-Forschungsprogrammen. Die Landesregierung beziffert den potenziellen Schaden für die Wirtschaft bis 2035 auf 430 bis 630 Milliarden Franken.

Die übrigen Massnahmen

Der Bundesrat beschloss gestern neben der Schutzklausel eine Reihe von weiteren Massnahmen: So sollen EU-Bürger auf Stellensuche künftig keine Sozialhilfe mehr erhalten. Und: Wer die Stelle verliert, verliert das Aufenthaltsrecht. Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene sollen einfacher einer Arbeit nachgehen können. Zudem präsentierte die Landesregierung neue flankierende Massnahmen zur Bekämpfung von Missbräuchen auf dem Arbeitsmarkt.

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